שקיות נשיאה חד-פעמיות – נבחנת האפשרות להרחיב את תחולת ההיטל גם על חנויות מכולת

על פי דוח של בנק ישראל שפורסם השבוע, ראוי לבחון את הרחבת התחולה של ההיטל על שקיות חד פעמיות ואת השימוש בדרכים דומות לטיפול בבעיות סביבתיות נוספות. בראשית ינואר 2017 נכנס לתוקפו חוק, שמטרתו סביבתית, המחייב את רשתות המרכולים הגדולות לגבות היטל בגובה עשר אגורות עבור כל שקית נשיאה חד-פעמית (שקית גופייה) שהצרכנים מקבלים בקופות. עולה כי בעקבות כך פחתה צריכת השקיות בחנויות אלה בכ-80%. הדוח בוחן את השפעת החוק על התנהגות הצרכנים, ומצביע על לקחים ראשוניים שניתן להפיק מכך.

שקיות הנשיאה החד-פעמיות עשויות מפלסטיק, חומר שאינו מתפרק במשך מאות שנים. עד 2017 חולקו יותר משני מיליארד שקיות בשנה (כ-275 לנפש). מספרים אלה גבוהים יחסית למקובל בעולם, כך שניתן להביא להקטנתם. דרך הפעולה שנבחרה הייתה מתונה יחסית: החוק אינו אוסר על חלוקת השקיות, אולם הוא מחייב לגבות תמורתן היטל נמוך במרכולים השייכים ל-21 הרשתות הקמעונאיות הגדולות. נתח השוק של רשתות אלה נאמד בכ-57% מסך המכירות במרכולים וחנויות מכולת בישראל, ולפי ההערכה הן חילקו כ-57% משקיות הנשיאה. עוד קובע החוק, כי עובי השקיות לא יפחת מ-20 מיקרון, בעוד שלפני כן היה חלק ניכר מהן דק יותר ולכן ייצורן היה זול יותר, אך הן היו יעילות פחות לשימושים חוזרים.

התחלת גביית התשלום לוותה בשני צעדים: מסע פרסום שהציג את הפגיעה הסביבתית שגורמות השקיות, וסבסוד חלוקה בחינם של שקיות נשיאה רב-פעמיות. מבחינת הצרכנים, התשלום עבור השקיות הופך את עלותן לגלויה, בשעה שלפני כן היא הייתה סמויה מעיניהם ונגבתה מהם בעקיפין. הכספים הנגבים עבור השקיות מועברים לקרן ייעודית במשרד להגנת הסביבה, ועל כן עלות השקית למרכולים נותרת בעינה. גביית תשלום עבור שקיות רווחת זה מכבר ברבות מהמדינות המפותחות, ובשנים האחרונות הנהיגו אותה מדינות נוספות, ואחרות אף אסרו כליל על שימוש בשקיות. המקרה של בריטניה ואירלנד מעניין במיוחד: החוקים שאומצו בהן לגבי ההיטל על שקיות נשיאה דומים לחוק הישראלי, וצריכת השקיות בהן ירדה בכ-80%. אירלנד החילה את החוק ב-2002 ובכך נמנתה עם המדינות הראשונות שהחילו חוק כזה, וגובה ההיטל שם נע בין 50 ל-70 אגורות (במונחים שקליים). בהמשך החילו חוקים דומים בוויילס (2011), צפון אירלנד (2013), סקוטלנד (2014) ואנגליה (2015) .ההיטל בכולן נקבע ברמה של כ-25 אגורות. נראה כי הגברת המודעות הסביבתית בבריטניה בשנות האלפיים אפשרה להשיג שם תוצאות דומות לאלה שהושגו לפני כן באירלנד, אך באמצעות היטל נמוך יותר. החוק אינו חל על שקיות למוצרים שנמכרים בתפזורת.

השפעת התשלום עבור שקיות על היקף השימוש בהן החוק החדש חייב את רשתות המרכולים הגדולות לדווח למשרד להגנת הסביבה על (א) מספר השקיות שהן סיפקו לכל אחד מסניפיהן החל מהרבעון השני של 2016 ועד סוף אותה שנה ו-(ב) מספר השקיות שנמכרות בכל סניף מאז שהחלו לגבות תשלום עבורן (ראשית 2017 . השוואה פשוטה של הנתונים לפני גביית התשלום ולאחריה מלמדת מלמדת כי מספר השקיות שהקונים לקחו באותן רשתות פחתכאמור ב-80% וכי הנטל הכספי של ההיטל על הצרכן לא מילא תפקיד מרכזי בהפחתת צריכתן.

תפיסות הציבור לגבי ריסון השימוש בשקיות ולקחי מדיניות

הירידה החדה בצריכת השקיות ברשתות המרכולים בעקבות הנהגת התשלום מעוררת שתי שאלות, שחשיבותן רבה גם לעיצוב מדיניות בעתיד: ראשית, מדוע תשלום כה נמוך גרם לשינוי התנהגותי עמוק כל כך? שנית, האם הירידה בצריכת השקיות אינה משקפת אומדן יתר להצלחת המהלך משום שהצרכנים הגדילו את השימוש בשקיות אחרות?

נדון בשאלות אלה על בסיס תוצאות סקר שנערך בינואר 2018 – שנה לאחר שחוק השקיות נכנס לתוקף. אף שהחוק חל רק על הרשתות הגדולות, הוא נוגע כמעט לכל האוכלוסייה: 945 מהנשאלים השיבו כי הם נוהגים לערוך קניות במרכולים שבהם גובים תשלום על שקיות. שיעור הלוקחים 5 שקיות או יותר מדי שבוע ירד מ-58% ל-30% ושיעור אלה שאינם לוקחים שקיות כלל עלה מ-7% ל-24%.

הממצאים מלמדים, בין השאר, כי המעבר מחלוקה בחינם לגביית תשלום מזערי – שאינו משנה במידה מהותית את התמריץ הכלכלי – מילא תפקיד מרכזי בשינוי התנהגות הצרכנים.

הסקר מצביע על גורמים נוספים, מלבד התשלום, שתרמו לירידה בצריכת השקיות: הזדהות עם מטרת החוק – 50% מהנשאלים ציינו כי שיקול סביבתי גרם להם להפחית את מספר השקיות; לחץ חברתי – 25% ציינו כי לקחו פחות שקיות “משום שכבר לא נעים לקחת” או “משום שכולם לוקחים פחות”. מכאן שהצלחת החוק (או מסע ההסברה) מזינה את עצמה ועשויה להשפיע גם על צרכנים שאינם מגיבים ישירות לגביית התשלום. רבים מאוד אימצו את התחליף שהוצע – השקיות הרב-פעמיות שחולקו בחינם עם כניסת החוק לתוקף. לפי הסקר, שיעור המשתמשים בהן גדל מ-מ-28% ל-70%.

החוק נועד לצמצם את כמות פסולת הפלסטיק, ולכן מידת הצלחתו תלויה גם בשאלה אם בעקבות התשלום עברו חלק מהצרכנים לצרוך יותר שקיות אחרות. הסקר מלמד, כי חלקם אכן נהגו כך (כנראה מפני שלשקיות יש שימושים נוספים), והדבר מקזז חלקית את הצמצום במספר השקיות החייבות בתשלום: חלק מהמשיבים דיווחו שהתשלום גרם להם לקחת יותר שקיות ללא ידיות, שנותרו חינמיות, או לקחת יותר שקיות נשיאה בחנויות שעדיין מחלקות אותן חינם. נוסף לכך, חלק מהצרכנים הגדילו את מספר שקיות האשפה שהם רוכשים, אולם הגדלת השימוש בשקיות אשפה שנרכשות בכסף עדיפה על לקיחת שקיות חינמיות, שכן היא כרוכה בהפנמת חלק מעלות השימוש בשקיות.

סיכום ומסקנות

ההיטל הפחית את השימוש בשקיות הנשיאה. הצלחתו מעלה את האפשרות שגם בתחומים סביבתיים נוספים ניתן להביא לשינויים התנהגותיים מהותיים באמצעות צעדי מדיניות שפגיעתם הכלכלית בצרכן קטנה, בפרט כאשר מדובר במעבר מחלוקה בחינם לגביית תשלום מזערי. שילוב צעדים אלה עם הסברה יעילה לגבי מטרותיהם מחזק את השפעתם על התנהגות הצרכנים. באשר לשקיות הנשיאה עצמן, ההיטל חל כיום רק על הרשתות הקמעונאיות הגדולות, אולם חנויות שאינן שייכות לרשתות אלה היו אחראיות לשיעור ניכר מהשקיות שחולקו חינם עוד לפני החלת החוק. הממצאים מראים, כי ראוי לשקול את הרחבת תחולת החוק לרשתות נוספות שמחלקות אותן חינם, אף אם הדבר כרוך בקשיי יישום. עדויות אנקדוטליות, שלפיהן גם חלק מרשתות המרכולים הקטנות גובות עשר אגורות לשקית אף שהחוק אינו מחייבן לעשות כן, תומכות אף הן בהרחבת תחולת החוק.