דוח מבקר המדינה על הטיפול במונופולין בענף המזון: המשק מתאפיין בריכוזיות על-ענפית יְתֵרָה

על פי דוח מבקר המדינה מחודש מאי השנה, ההוצאה על מזון בישראל היא השלישית בגודלה מכלל ההוצאות של משק הבית, וב-2018 הייתה כ-18.5% מכלל ההוצאות. סך ההוצאה על מזון, משקאות וטבק בשנה זו הייתה 132 מיליארד שקל. ב-2017 המחירים בישראל בקטגוריית מזון ומשקאות שאינם אלכוהוליים, במונחי כוח קנייה, היו גבוהים בכ-37% יחסית למדינות ה-OECD ובכ-51% יחסית למדינות האיחוד האירופי. המשק בישראל מתאפיין בריכוזיות על-ענפית יְתֵרָה בהשוואה לשווקים אחרים.

מבקר המדינה בדק את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים להתמודדות עם הריכוזיות בענף המזון ולטיפול בחסמי היבוא. הביקורת נערכה ברשות התחרות, ברשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד החקלאות, במשרד האוצר, במשרד הבריאות, ברשות המיסים ובמועצת הצמחים, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, במועצה הישראלית לצרכנות.

בביקורת נמצא כי קיימת ריכוזיות גבוהה של ספקי מזון בקטגוריות מסוימות בענף המזון, כאשר עשרת ספקי המזון הגדולים מחזיקים יחד בנתח שוק המוערך בשיעור של כ-54% בממוצע מכלל ענף המזון ותחום מוצרי הצריכה. לארבעה מהם יש נוכחות שוק משמעותית (מעל 10% כל אחד) בכמה קטגוריות בענף המזון (כמו בשר, חלב ודגים). רשות התחרות בחנה בחלק מקטגוריות אלו את השפעתה של ריכוזיות זו על רמת התחרות ועל יוקר המחיה. עם זאת, יותר מ-20 שנה לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופולין בשוק המזון.

עוד עלה בביקורת, כי ב-2019 היו 810 חנויות גדולות, מתוכן 194 חנויות גדולות בעלות שיעור מחושב (נתח השוק שיש לקמעונאי גדול בקבוצת התחרות) של יותר מ-30%, ומתוכן 53 בעלות שיעור מחושב מעל 50%. רשות התחרות לא בחנה את השפעתו של החוק על הריכוזיות הגיאוגרפית ועל מחירי המצרכים באזורים אלו. עד לפקיעתה של הוראת השעה במרץ 2020 לא עשתה רשות התחרות שימוש בכלים שהעניק לה המחוקק בעניין קמעונאי גדול שיש לו באותו אזור ביקוש לפחות שלוש חנויות והוא בעל שיעור מחושב העולה על 50%.

בנוסף, הרשות להגנת הצרכן מבצעת 1-2 בדיקות בממוצע בשנה, לכל קמעונאי גדול. היקף בדיקות כזה אינו מאפשר בקרה יעילה על אמינות המידע שהקמעונאים מפרסמים. עוד נמצא, כי עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק לקידום התחרות בענף המזון, התשע”ד-2014, לא בחנו רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, את השפעתו הכוללת של החוק על הגברת התחרות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ועל השינויים במחירי המצרכים ולא בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק. ב-2020, במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, פרסמה רשות התחרות שני מחקרים הבוחנים את השפעתו של חוק המזון במספר מצומצם של נושאים מתוך כלל הנושאים שבהם דן החוק.

בביקורת נמצא, כי הפחתות מכסים ופתיחת מכסות פטורות ממכס בשנים 2016-2020 לרוב לא התגלגלו ברובן לצרכן לעומת התקופה שלפני הפחתת המכסים או פתיחת המכסות. למשל, פתיחת מכסה פטורה ממכס לצימוקים במאי 2018 הביאה לירידה של 2.2% בלבד במחירם. בנוסף, חלק ניכר מהיבואנים המשמעותיים שזכו במכסות הם גם יצרנים מקומיים גדולים או קמעונאים. כמו כן, ועדת המכסות של משרד הכלכלה הקצתה לכ-40% מהיבואנים שלא ניצלו את שיעור המכסה המזערי בשנה מסוימת, מכסות יבוא בשנה העוקבת. בהיבט של בחינת השפעת פתיחת מכסות יבוא על השוק נמצא כי בדיקת ההשפעה של פתיחת מכסות יבוא בשנים 2016 – 2020 על השוק כללו 7 מוצרים מתוך 183 מוצרים להם נפתחו מכסות בשנים הנ”ל.

נמצא כי פרק הזמן לטיפול של משרד החקלאות בבקשת יבוא צמחי, לרבות פרק הזמן להשלמת הליך הערכת הסיכונים, נמשך שנתיים בממוצע, ובחלק ניכר מהמקרים – אף כארבע שנים. העיכוב הממושך בהשלמת הליך הערכת הסיכונים גורם בפועל לחסימת יבוא של פירות חדשים ושל פירות מוכרים ממדינות חדשות. יבוא ממספר מצומצם של מדינות עלול לגרום להיעדר תחרות שיוביל להתייקרות הפירות. למשל, מחיר האננס בישראל גבוה פי שישה בממוצע ממחירו בחו”ל.

בנוסף, הליך הפיקוח של שירות המזון הארצי במשרד הבריאות על יבוא מזון רגיש מסורבל וארוך. עלויות הנטל הרגולטורי (האסדרתי) אף זינקו בעקבות “רפורמת הקורנפלקס” בכ-55 אלף שקל לשנה ליבואן בינוני. כמו כן, תהליך היבוא של מזון רגיש התארך – 60 עד 90 ימים. לפני הרפורמה נמשך הליך הפיקוח 45-55 ימים ולאחריה – 115 עד 125 ימים.  לחיוב צוין כי משרד הכלכלה פעל להגברת המודעות הצרכנית ולביצוע בדיקות תקופתיות של המותגים בעלי נתח שוק גבוה ולביצוע בדיקות של פערי המחירים בין הארץ לחו”ל לשם להצגתן לציבור בשנים 2017-2018.

מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, לרשות התחרות להשתמש בכלים שהעניק לה המחוקק בהתאם לצורך לשם הסרת חסמים לקידום התחרות בענף המזון והורדת יוקר המחיה בישראל, כמו הכרזה על מונופולין וקבוצת ריכוז ומתן הוראות במקרים מתאימים, כדי לרסן את כוחם. בנוסף, על הרשות להמשיך לפעול לקידום יבוא מקביל, לבחון חלופות ולגבש אמצעים מתאימים לפעולה מול היבואנים הישירים. על משרדי הכלכלה והאוצר לבדוק מפעם לפעם שהפעולות שעשו לצורך הורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן, ולבחון דרכים שבאמצעותן תתגלגל הפחתת המכסים לצרכנים. על כל הגופים הרלוונטיים לפעול באמצעות הכלים שעומדים לרשותם להשגת המטרות שהציבה הממשלה הנוגעות להורדת יוקר המחיה בישראל.

תגובת התעשיינים: המחירים ירדו בעשור האחרון

מאיגוד תעשיות המזון בהתאחדות התעשיינים נמסר: “על פי נתוני האמת של הלמ״ס וה-OECD, מחירי מוצרי תעשיית המזון הישראלית ירדו בעשור האחרון ב-2% ואילו באירופה המחירים התייקרו פי ארבעה ביחס למה שמשלם הצרכן הישראלי. פער מחירי המזון בין ישראל לבין מדינות העולם הצטמצם ביותר מ-15%. מדובר בתופעה חריגה וחסרת תקדים בכל קנה מידה. המודל בו בחר מבקר המדינה להציג את הנתונים אינו מקובל על הOECD, רצוף בסתירות ומושפע בעיקר מפערים בשער החליפין. לשם המחשה, על פי מודל זה, מחירי המזון בישראל היו זולים באופן משמעותי מהמחירים באירופה לפני המחאה החברתית.

“במשך העשור האחרון כמו גם בתקופת הקורונה תעשיית המזון הישראלית הייתה היחידה בעולם שמחירי מוצריה הוזלו למרות התייקרויות תשומות ייצור. השילוב של צמצום פערי מחירי המזון בישראל בהשוואה למדינות OECD לצד גידול משמעותי בשכר הממוצע הביא לשיפור משמעותי ברמת החיים בישראל בהיבט השכר הממוצע ומחירי מוצרי מזון, כפי שמופיע בדוח המבקר עצמו. תעשיית המזון הישראלית גילתה בעשור האחרון אחריות ומנהיגות בכל מימד אפשרי ושמרה על יציבות ברמת המחיר כולל בתקופת הקורונה ועל אף עליות במחירי היצור”.